Autor: Ina Jimbei, doctor în drept, lector universitar, avocat Casa de avocatură ”Efrim, Roșca și Asociații”

Context

Codul administrativ din Republica Moldova (CA), după modelul german, reglementează în art.206, cinci feluri de acțiuni în contenciosul administrativ. Calificarea corectă a tipului de acțiune este importantă o dată ce în dependență de felul acțiunii va trebui să respectăm sau nu procedura prealabilă sau anumite termene de adresare în instanță.

În acest articol ne vom axa pe analiza acțiunii în realizare reglementată la art.206, alin.(1), lit. c) CA.

În doctrina procesual civilă autohtonă, conceptul de acțiune în realizare presupune acele acțiuni prin care reclamantul, care se pretinde titularul unui drept subiectiv solicită instanței să-l oblige pe pârât la respectarea dreptului, iar dacă acest lucru nu este posibil, la despăgubiri pentru prejudiciu ce i-a fost cauzat (Ex. acțiunea în revendicare, acțiunea care are ca obiect plata unei creanțe, acțiunea în evacuare, etc.)[1]. Conceptul acțiunii în realizare din CA chiar dacă se aseamănă cu acțiunea în realizare din doctrina autohtonă, preia o altă conotație în dreptul administrativ.  

Acțiunea în realizare din CA

Acțiunea în realizare este un tip de acțiune împrumutat din sistemul german, termenul german fiind “die Leistungsklage” (Suit for performance, Иск для выполнения). În Germania, acest tip de acțiune fiind specific și pentru procesul civil în general, se înaintează atunci când partea adversă este ținută la acțiune, tolerare sau omisiune. Spre deosebire de acțiunea în contestare, obligare și constatare, acțiunea în realizare nu este expres definită de legea administrativă germană, dar își are fundamentul în anumite prevederi legale  (§ 43 II, 11 și 13 IV VwGO).[2] Această acțiune este admisibilă pentru activitățile autorităților publice care nu constituie acte administrative, în special cele reale.

Potrivit art.206, alin.(1), lit. c) CA al RM, acțiunea în realizare este acțiunea ”în contencios administrativ prin care se solicită impunerea la acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune”.

Din textul legii rezultă că prin acțiunea în realizare pot fi solicitate următoarele:

  • Impunerea la acțiune

De exemplu, autoritatea a emis o decizie prin care a acordat o subvenție unui agent economic, însă nu achită suma acordată prin această decizie. Agentul va trebui să înainteze o acțiune în realizare prin care va solicita obligarea autorității de a achita subvenția. 

  • Impunere la tolerarea acțiunii

Tolerarea acțiunii este o solicitare prin care se cere acceptarea completă a acțiunilor altor persoane, o ingerință în sfera juridică proprie.[3]

În urma analizei doctrinei germane, constatăm că anume această componentă a acțiunii în realizare este foarte puțin tratată în doctrina dreptul administrativ german fiind specifică mai mult procedurii civile clasice.

  • Impunerea la inacțiune

Un exemplu menționat în doctrina germană este: în cadrul mai multor conferințe de presă sau cu ocazia diverselor exprimări în public un funcționar public numea un anumit ONG psiho-sectă. ONG-ul solicită abținerea autorității de a o numi psiho-sectă.

Obiectul acțiunii în realizare sunt actele reale. Acest fapt reprezintă deosebirea esențială dintre acest fel de acțiune și acțiunea în obligare, care are ca obiect anume actul administrativ.

Ce este un act real?

Actele reale sunt reglementate în art.14 CA ca și activitate administrativă de drept public care nu are drept scop o reglementare concretă sau abstractă, ci un rezultat real. Sunt acte reale, în special, informațiile, avertizările sau recomandările autorităților publice și acțiunile întreprinse de acestea.

În doctrina germană se menționează că actele reale sunt acele acte ale autorităților administrative care vizează rezultatele faptice, mai degrabă decât consecințele juridice, cum este cazul unui act administrativ. Administrația efectuează numeroase și variate tipuri de astfel de acte. Ele se pot referi la treburile interne ale administrației sau la relațiile acesteia cu cetățenii. Acestea din urmă sunt cele de care ține cont legea administrativă. Spre exemplu, emiterea unei decizii privind achitarea unor sume de bani cu titlu de indemnizație pentru compensarea costurilor transportului public reprezintă un act administrativ. Actul de achitare va fi un act real. 

Evident, în timp, anume practica judiciară va fi cea care va califica diverse acțiuni ca fiind acte reale, operațiuni sau acte administrative. Chiar dacă este o noțiune pur germană, acest termen va trebui adaptat la cerințele, circumstanțele și conceptele existente la nivel național.

Ce ține de practica germană vom enumera cu titlu de exemplu câteva acte reale specifice dreptului administrativ german:

  • Autoritatea (B) informează restauratorul G într-o circulară că noile reglementări de igienă se aplică de acum înainte. Cu toate acestea, dacă autoritatea informează G după un control că încalcă noile reglementări de igienă din compania sa, această constatare individuală a încălcării este un act administrativ.
  • Avertisment public că un produs este periculos[4]. De exemplu, avertismentul Oficiul Federal de Sănătate care include o listă de vinuri care conțin glicol și, prin urmare, sunt probabil dăunătoare sănătății de către. Un pericol abstract este suficient pentru legalitatea acestor acte reale.[5]
  • Înmânarea de către un funcționar unui cetățean a unui formular care trebuie completat
  • Conducerea unei mașini de patrulare de către un polițist;
  • Ridicarea gunoiului de către colectorul de gunoi;[6]
  • Călătoriile cu vehicule oficiale;
  • Curățarea drumurilor;
  • Construcția unei clădiri administrative;
  • Construirea și întreținerea rutelor de transport etc.[7]

Diferențierea dintre actul administrativ și actul real

Delimitarea actului real de cel administrativ nu este de loc simplu nici pentru practicienii din Germania[8]. Estimăm că vom avea dificultăți și la nivel național și ne așteptăm că nu vom avea curând o practică uniformă în acest sens. [9]

În doctrina germană se menționează că factorul decisiv este dacă actul administrativ corespunzător relevă intenția de reglementare sau de a fi obligat legal.

Pare că legislația noastră pune la baza delimitării aceeași idee. În conformitate cu art.10, CA actul administrativ individual este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de drept public. Potrivit art.15 CA actul real este activitatea administrativă de drept public care nu are drept scop o reglementare concretă sau abstractă, ci un rezultat real.

Menționăm că, sensul termenului ”a reglementa” în cazul articolelor citate mai sus nu este de a stabili norme ci de a supune ceva unor norme, a stabili raporturi legale.[10] Adică aplicarea legii unei situații concrete. 

De exemplu, ordinul de eliberare din funcție a funcționarului public debutant, din cauza obţinerii de către acesta a calificativului ”nesatisfăcător” la evaluarea activităţii profesionale, este un act administrativ. Aici avem reglementarea unui caz individual: este un act emis ca urmare a aplicării anumitor prevederi legale ( în cazul dat, art.63, alin.(1), lit.e), Legea nr.158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public). După cum se menționează în doctrina germană acest act nu numai că repetă formularea legii, ci și specifică modul exact în care va fi concepută consecința juridică a încetării relației între angajator și funcționar.[11]

În același timp, acțiunea autorității publice de a furniza informații oficiale solicitantului, nu este îndreptată spre reglementarea vreunui caz individual și spre crearea de consecințe juridice, deci este un act real.

În practica judiciară, observăm că atunci când autoritatea refuză să elibereze informația solicitată (în litigiile ce țin de accesul la informație), adresarea petiționarului în instanță este calificată în calitate de acțiune în obligare. Acțiunea în obligare este însă este o acțiune îndreptată spre obligarea emiterii unui act administrativ. 

Considerăm totuși că acțiunea de a elibera informațiile oficiale solicitanților de către o autoritate publică nu este un act administrativ, ci un act real deoarece este o acțiune care vizează doar un rezultat faptic.

Evident în dependență de acțiunea care se atacă și circumstanțele concrete ale cauzei soluțiile vor fi diferite. De exemplu, dacă autoritatea pur și simplu nu eliberează informația în urma solicitării, petiționarul se va adresa cu o acțiune în realizare (acțiune care are ca obiect anume actul real) și nu cu o acțiune în obligare (acțiune care are ca obiect anume actul administrativ). Dacă autoritatea va elibera un refuz în care va motiva de ce nu este posibilă furnizarea informației solicitate, atunci persoana se va adresa cu acțiune în contestare în conformitate cu art.206 (1), a) CA și va solicita anularea refuzului de furnizare a informației. Refuzul în cazul dat este un act administrativ deoarece reglementează un caz individual (art.10 CA) și are efecte în exterior (art.6 CA). Prin acest act se decide că o anumită informație de interes public din anumite motive nu poate fi livrată de către autoritate unui solicitant. 

Ne întrebăm dacă am putea să ne adresăm concomitent cu două acțiuni: acțiunea în contestare a refuzului și acțiunea în realizare (solicitarea concretă de livrare a informației). Nu vedem vreun impediment legal pentru depunerea ambelor acțiuni concomitent.

În Germania, lucrurile ar putea fi altfel. În doctrina germană este tratată o astfel de situație doar că se analizează depunerea acțiunii în obligare împreună cu acțiunea în realizare. Se au în vedere cazurile când acte reale sunt precedate de reglementări sub formă de acte administrative pentru decizia ”dacă” să se efectueze/ omită actul real ( ex. până a plăti subvenția, autoritatea trebuie să emită decizia de acordare a acesteia). Întrucât actul administrativ din amonte oferă baza actului real ulterior, trebuie depusă mai întâi a acțiune în obligare de emitere a actului administrativ (dacă autoritatea a refuzat să îl emită) înainte ca să poată fi înaintată o acțiune în realizare pentru actul real (gestuftes Verfahren, procedură pe niveluri). Adică, conform opiniei doctrinarilor germani, deoarece una (emiterea actului administrativ) trebuie neapărat să o precedă pe cealaltă (actul real), combinarea celor două în contextul acumulării obiective de reclamații nu este posibilă din cauza lipsei unei maturități simultane de luare a deciziilor, ca o cerință nescrisă a articolului 44 VwGO.[12]

Necesitatea respectării procedurii prealabile

Procedura prealabilă nu este inerentă acestui timp de acțiune. Adresarea anterioară la autoritatea competentă prevăzută la alin.(3), art.208 CPC, nu este procedură prealabilă, chiar dacă nerespectarea acesteia are aceeași consecință procesual-juridică – inadmisibilitatea conform art.207 alin.(1) lit.f) CA. Această reprezintă o interacțiune firească dintre cetățean și autoritate atunci când primul are nevoie de ceva în raport cu ultima  [13]

Această poziție pare să fie preluată de la germani. În doctrina germană, cu ocazia analizei acțiunii în realizare, se menționează că pentru acest tip de acțiune procedura prealabilă nu este necesară, însă pentru ca acțiunea să fie admisibilă, în principiu, este necesar ca reclamantul să depună o cerere corespunzătoare autorității competente înainte de a introduce o acțiune, deoarece doar în acest caz petiționarul va avea dreptul la protecție legală pe calea procedurilor în justiție.[14] E vorba aici de conceptul nemțesc ”das Rechtsschutzbedurfnis”, adică nevoia de protecție juridică care este interesul legitim al persoanelor fizice sau juridice de a obține protecție juridică prin proceduri judiciare. Necesitatea protecției juridice este cerința de admisibilitate a unei acțiuni în dreptul procesual german, dacă nu este nevoie de protecție legală, acțiunea va fi respinsă ca inadmisibilă.[15]

Termene 

Acțiunea în realizare este imprescriptibilă. În conformitate cu art.209, alin.(3) pentru acțiunea în realizare, acțiunea în constatare și acțiunea de control normativ nu există termen de înaintare a acțiunii în contencios administrativ.

Impunerea acțiunilor, a tolerărilor sau a inacțiunilor (Capitolul III, Titlul IV, Cartea II-a) 

În Titlul IV al Cărții a II-a din CA, avem Capitolul III intitulat ”Impunerea acțiunilor, a tolerărilor sau a inacțiunilor”. Odată ce acțiunea în realizare, de asemenea, presupune ”impunerea la acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune”, considerăm că este necesară o clarificare pentru a nu confunda aceste două reglementări. 

Impunerea acțiunilor, a tolerărilor sau inacțiunilor din Capitolul III menționat mai sus se referă la executarea actelor administrative și contractelor administrative în privința persoanelor fizice și juridice. Accentuăm că executarea în privința autorităților publice se face doar conform Capitolului VI, Cartea III-a (art.249-256).

[1] Belei E. ș.a.Drept procesual civil. Partea generala. Chișinău, 2016, p.240

[2] https://de.wikipedia.org/wiki/Leistungsklage

[3] https://de.wikipedia.org/wiki/Duldung_(Recht)

[4] http://www.aca-europe.eu/en/eurtour/i/countries/germany/germany_en.pdf

[5] https://de.wikipedia.org/wiki/Realakt#cite_note-3

[6] https://de.wikipedia.org/wiki/Realakt#cite_note-3

[7] https://de.wikipedia.org/wiki/Realakt#cite_note-3

[8] Verwaltungsrecht in der Klausur, Nikolas Eisentraut (Hrsg.), De Gruyter Studium, ISBN 978-3-11-065613-8, p.702

[9] Verwaltungsrecht in der Klausur, Nikolas Eisentraut (Hrsg.), De Gruyter Studium, ISBN 978-3-11-065613-8, p.702

[10] https://dexonline.ro/definitie/reglementa

[11] Verwaltungsrecht in der Klausur, Nikolas Eisentraut (Hrsg.), De Gruyter Studium, ISBN 978-3-11-065613-8, p.700

[12] Verwaltungsrecht in der Klausur, Nikolas Eisentraut (Hrsg.), De Gruyter Studium, ISBN 978-3-11-065613-8, p.703

[13]Mai detaliat despre procedura prealabilă în contenciosul administrativ în articolul Procedura prealabilă în contenciosul administrativ, https://www.bizlaw.md/procedura-prealabila-in-contenciosul-administrativ

[14] http://www.juraindividuell.de/pruefungsschemata/allgemeine-leistungsklage/

[15] https://de.wikipedia.org/wiki/Rechtsschutzbedürfnis