Curtea Constituțională a pronunțat o Hotărâre pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război și a unor prevederi din Hotărârea Parlamentului nr. 55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă.

La originea cauzei se află sesizările depuse de către mai mulți deputați.

Autorii sesizării au solicitat Curții să verifice constituționalitatea următoarelor prevederi:

• articolul I punctele 2, 3, 4 și 5 din Legea nr. 54 din 17 martie 2020 pentru modificarea Legii nr. 212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război;
• articolele 20 lit. k), 22 alin. (1) lit. i), 24 lit. g) și 25 lit. j) din Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, și
• textul ”altor acţiuni necesare” de la Articolul 2 pct. 12) din Hotărârea Parlamentului nr. 55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă.

Autorii sesizărilor au pretins că dispozițiile contestate nu corespund exigenților calității legii, acordă autorităților responsabile de gestionarea stării de urgență atribuții nelimitate și neprevăzute expres de lege în cazul declarării stării de urgență, de asediu sau de război, permit aplicarea disproporționată a măsurilor de urgență și permit acestor autorități să exercite atât calitatea de executor al legii, cât și de legislator.

Curtea a analizat sesizările prin prisma articolelor 6, 20, 23, 54, 60 și 66 din Constituție sub următoarele aspecte: a) dacă prevederile contestate sunt clare; b) dacă prevederile contestate oferă competențe excesive Executivului în contextul stării de urgență și c) dacă prevederile contestate sunt proporționale cu scopul legitim urmărit.

a) Dacă prevederile contestate sunt clare

În jurisprudența sa, Curtea a interpretat articolul 23 din Constituție prin prisma conceptului de ”calitate a legii”. Astfel, testul calității legii cuprinde atât accesibilitatea, cât și claritatea legii.

Cu privire la respectarea cerinței accesibilității legii, Curtea a observat că prevederile contestate au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, fiind astfel accesibile publicului, în sensul articolului 23 din Constituție.

Cu privire la respectarea cerinței clarității legii, Curtea a observat că Articolul 2 pct. 12) din Hotărârea Parlamentului nr. 55 din 17 martie 2020 stabilește că dispozițiile contestate pot fi aplicate ”doar în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor pandemiei de coronavirus (COVID-19)”.

Totodată, din analiza varietății situațiilor de urgență care pot apărea, Curtea a reținut că utilizarea de către legislator a unor texte precum ”aplicarea altor măsuri necesare”, ”exercitarea altor atribuții necesare” sau ”efectuarea altor acţiuni necesare” reprezintă un lucru indispensabil și inevitabil în domeniu stării de urgență.

Autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență au nevoie de flexibilitate pentru a putea reacționa prompt la diversitatea situațiilor de urgență care pot pune țara în pericol. Utilizarea unor formulări rigide sau descrierea în mod exhaustiv a măsurilor poate limita capacitatea puterii executive în fața situației de urgență cu care se confruntă. Așadar, în contextul stării de urgență, reglementarea de o manieră flexibilă a măsurilor care eventual pot fi întreprinse de către autorități pentru a face față stării de urgență este acceptabilă și necesară.

b) Dacă prevederile contestate oferă competențe excesive Executivului în contextul stării de urgență

Curtea a reținut că Constituția nu oferă multe detalii cu privire la starea de urgență. Legea Fundamentală prevede că Parlamentul declară starea de urgență, de asediu și de război, că regimul stării de urgență, de asediu și de război se reglementează prin lege organică, că în această perioadă Constituția nu poate fi revizuită și că Parlamentul nu poate fi dizolvat. Astfel, Constituția nu stabilește expres ce urmează după declararea stării de urgență, care autoritate este responsabilă de gestionarea stării de urgență sau care este rolul Parlamentului, Președintelui Republicii și al Guvernului în această perioadă. De asemenea, Constituția nu prevede dacă starea de urgență, de asediu sau de război sporește atribuțiile unei puteri în stat și diminuează atribuțiile altei puteri.

În lipsa unor excepții stabilite expres de Constituție, Curtea a reținut că atât în situaţiile ordinare, cât și pe durata stării de urgență, de asediu sau de război, echilibrul puterilor trebuie să fie același. Organizarea constituțională a Republicii Moldova, bazată pe principiul separării și colaborării ramurilor puterii în stat și delimitarea exactă a competențelor autorităților publice antrenate în exercitarea puterii de stat, nu poate suferi modificări în urma declarării stării de urgență. Chiar și în aceste circumstanțe excepționale, Constituția nu permite nicio derogare de la această ordine și a fortiori nu permite concentrarea ramurilor puterii de stat într-o singură autoritate. Această clauză a fost instituită de către constituantă pentru a preveni apariția dictaturii, având în vedere trecutul istoric al țării și faptul că cele mai multe abuzuri se comit pe fundalul situațiilor de urgență.

Pe de altă parte, Constituția nu interzice Parlamentului să acorde competențe suplimentare Executivului, în limitele dispozițiilor constituționale, pentru a face față unei situații de urgență. Totodată, pentru a evita abuzul, este necesar să existe anumite garanții care ar putea concilia echilibrul puterilor în stat, pe de o parte, și necesitatea de a asigura securitatea statului, pe de altă parte.

Astfel, pentru a vedea dacă prin prevederile contestate Parlamentul a oferit competențe excesive Executivului, Curtea a analizat următoarele aspecte: (i) dacă competențele Executivului sunt limitate în timp; (ii) dacă competențele Executivului au un domeniu de aplicare limitat; (iii) dacă legea prevede un mecanism de control parlamentar și (iv) dacă măsurile excepționale ale Executivului pot fi contestate.

(i) Dacă competențele Guvernului sunt limitate în timp

Curtea a observat că articolul 18 din Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război prevede că starea de urgenţă poate fi instituită pe o perioadă care nu va depăşi 60 de zile și în funcție de evoluția situației aceasta poate fi prelungită sau redusă de către Parlament la solicitarea Președintelui Republicii sau a Guvernului. Aceeași Lege prevede că, după ridicarea stării de urgenţă, de asediu sau de război, actele normative adoptate pentru această perioadă se abrogă fără un preaviz special în acest sens [articolul 4 alin. (3)]. Prin urmare, Curtea a reținut că competențele stabilite de dispozițiile contestate sunt limitate în timp.

(ii) Dacă competențele Executivului au un domeniu de aplicare limitat

Curtea a notat că Parlamentul a acordat atribuții sporite autorităților responsabile de gestionarea stării de urgență.

Autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență, prin natura lor, fac parte din puterea executivă. Astfel, chiar dacă legislatorul a utilizat formulări flexibile la descrierea măsurilor care pot fi dispuse de către aceste autorități, Curtea a reținut că acestea nu pot depăși domeniul de competență al executivului, deoarece singurele competențe pe care le dețin de la Parlament sunt executive. Textele de lege contestate nu conțin prevederi care ar permite acestor autorități să preia din atribuțiile puterii legislative, i.e. să adopte, să modifice sau să abroge legi.

Parlamentul, în conformitate cu prevederile articolului 60 alin. (1) din Constituție, rămâne a fi în toate situațiile organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Parlamentul nu poate renunța la acest statut constituțional al său nici în cazul situației de urgență și nici o altă autoritate nu-i poate schimba acest statut, altfel s-ar atenta la suveranitatea poporului.

Dacă autoritățile responsabile de gestionarea situației de urgență ar avea nevoie să legifereze pentru a depăși un pericol iminent, Constituția le oferă câteva alternative. Acestea pot solicita aplicarea procedurilor excepționale de legiferare prevăzute de Constituție, și anume, ele pot solicita Guvernului să-și angajeze răspunderea asupra unui proiect de lege [articolul 106¹] sau pot solicita Parlamentului să abiliteze Guvernul cu dreptul de a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice [articolul 106²]. De asemenea, proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta pot fi examinate de Parlament în modul şi după prioritățile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă [articolul 74 alin. (3)].

Prin urmare, Curtea a conchis că competențele suplimentare ale autorităților responsabile de gestionarea stării de urgență sunt strict limitate de motivele și obiectivele care au stat la baza declarării stării de urgență și nu pot depăși competențele autorităților publice stabilite prin Constituție.

Având în vedere faptul că prevederile contestate pot fi aplicate doar în limita de competență a puterii executive și că acestea sunt circumscrise motivelor și obiectivelor care au stat la baza declarării stării de urgență, Curtea a reținut că acestea au un domeniu de aplicare limitat, concret și strict funcțional.

(iii) Dacă legea prevede un mecanism de control parlamentar

În viziunea Comisiei de la Veneția, controlul parlamentar al actelor și al acțiunilor autorităților de urgență și stabilirea unor proceduri speciale pentru un astfel de control sunt importante pentru realizarea statului de drept și a democrației.

Curtea a observat că Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război stabilește doar că Parlamentul participă la declararea [articolul 12 alin. (1)], prelungirea [articolul 15] și ridicarea stării de urgență [articolul 16 alin. (1) și (2)].

Curtea a reiterat că scopul oricărui control parlamentar este de a verifica actele şi acţiunile exponenților puterii executive sub aspectul conformității cu legea, respectării drepturilor şi libertăţilor omului, precum şi al corespunderii cu interesul general al societăţii.

Legea menționată supra nu stabilește suficiente mecanisme care i-ar permite Parlamentului să verifice dacă autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență acționează în limitele prevăzute de lege. În acest sens, Curtea reține că controlul parlamentar este necesar pentru a compensa dezechilibrul puterilor în stat creat prin acordarea competențelor sporite Executivului și pentru a asigura respectarea principiului preeminenței dreptului.

Cu privire la lipsa unui control parlamentar eficient, Curtea a reținut că Constituția nu-i impune legislatorului să reglementeze acest mecanism după un anumit model. Din acest motiv, Curtea a emis o Adresă Parlamentului în vederea reglementării unui mecanism de control parlamentar eficient asupra măsurilor dispuse de către Executiv pe durata stării de urgență.

(iv) Dacă măsurile de urgență dispuse de Executiv pot fi contestate

Curtea a reiterat că, alături de Parlament, sistemul judiciar joacă un rol crucial în controlul prerogativelor executivului pe durata stării de urgență, judecătorii de drept comun verificând legalitatea măsurilor de urgență concrete. Sistemul judiciar trebuie să asigure și în aceste situații dreptul la un proces echitabil. De asemenea, persoanele trebuie să beneficieze de dreptul la un remediu efectiv în cazul în care autoritățile publice le încalcă drepturile fundamentale prin măsurile de urgență.

Curtea a constatat că la articolul 225 alin. (3) din Codul administrativ legislatorul a stabilit că instanțele judecătorești sesizate pot exercita controlul judecătoresc doar asupra a) existenței situației excepţionale la data la care a fost emis actul; b) competenței autorităţii publice de a emite actul; c) existenței interesului public care justifică emiterea actului administrativ; d) imposibilității efective a autorităţii publice de a emite actul în condiţii obișnuite.

Curtea constată că prima facie măsurile de urgență ale autorităților responsabile de gestionarea stării de urgență pot fi contestate în fața tribunalelor. Pe de altă parte, acest articol nu permite judecătorilor să examineze dacă măsurile contestate sunt „strict impuse de exigențele situației de urgență”, adică dacă sunt proporționale.

Așadar, controlul a cărui realizare o impun dispoziţiile articolului 225 alin. (3) din Codul administrativ pentru instanțele judecătorești în materie de contestații ale măsurilor de urgență nu are o întindere suficientă și nu asigură exercitarea sa din partea unui tribunal cu „jurisdicție deplină”, așa cum o cere articolul 20 din Constituţie.

(c) Dacă prevederile contestate sunt proporționale cu scopul legitim urmărit

Pentru că a trebuit să analizeze măsuri legislative cu un câmp de aplicare foarte larg, principiul proporționalității impune existența unor garanții care ar putea compensa eventuala aplicare abuzivă a prevederilor contestate. În primul rând, împotriva acțiunilor abuzive ale autorităților publice, în eventualitatea în care acestea au loc, trebuie să existe un remediu sub forma controlului judecătoresc. Astfel, legea trebuie să le asigure persoanelor afectate de măsurile de urgență ale executivului pe durata stării de urgență accesul la un tribunal cu „jurisdicție deplină”.

Așa cum articolul 225 alin. (3) din Codul administrativ nu asigură un control din partea unui tribunal cu „jurisdicție deplină”, Curtea a reținut că dispozițiile contestate sunt disproporționate.

Pornind de la argumentele invocate, Curtea a admis parțial sesizările depuse de către deputați și a recunoscut constituționale articolele 20 lit. k), 22 alin. (1) lit. i), 24 lit. g) și 25 lit. j) din Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război și textul „altor acţiuni necesare” de la Articolul 2 pct. 12) din Hotărârea Parlamentului nr. 55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă, în măsura în care:

(a) autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență îndeplinesc doar atribuții, măsuri sau acțiuni necesare realizării scopurilor care au stat la baza declarării stării de urgentă; 

(b) atribuțiile, măsurile sau acțiunile necesare nu depășesc sfera de competență a puterii executive, și

(c) Parlamentul poate exercita un control efectiv al măsurilor în discuție.

De asemenea, Curtea a declarat neconstituțional articolul 225 alin. (3) din Codul administrativ în partea în care limitează competența instanțelor de judecată de a efectua controlul proporționalității măsurilor dispuse de către autoritatea publică.

Curtea a reținut că până la modificarea Codului administrativ de către Parlament, în cazul contestării măsurilor adoptate de către autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență, instanțele judecătorești vor trebui să examineze inclusiv dacă măsura dispusă de către autoritatea publică este proporțională cu situaţia care a determinat-o.

Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.